关于集体土地入市中村民表决程序的建议

　　尽管长期努力下，我们国家农村村民自治取得很大的进展，尤其是立法工作取得了长足进步，但是不得不承认的是，在实践中，很多地方村民自治形同虚设，反而成为地方政府、人民法院放任村委会乱作为的借口。《村民委员会组织法》早就规定：以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需要村民会议讨论决定方可办理，但是在现实中，真正召开村民会议表决处分村集体财产的有几个，大多还是村委会几个领导自己做主，或是找几个“村民代表”做出所谓的村民代表通过的证明，大部门村民对村集体财产的处置一无所知，更不谈享受其带来的收益。而到了涉及房屋征收，异地搬迁这些本不该属于村集体权力范围的事项时，一些地方的政府和法院则拿出村民自治的幌子，拒绝裁判处理，纵容村委会损害村民利益。

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　　基于此，笔者对于新《土地管理法》施行后，集体建设用地入市中村民表决程序能否落实存有担忧，在基层自治基础仍旧薄弱的情况下，村民表决程序会不会沦为一纸空文，村民能否真正成为集体财产的主人，值得关注。

　　从我们现有的法律制度来看，如果村委会在出让集体土地之前没有经过村民表决通过，对土地本身的转让并不构成影响。根据《合同法》解释二第十四条的规定，只有违反法律、行政法规“效力性规定”的合同才是无效的，相对应的违反法律、行政法规“管理性规定”的合同有效性不受影响。很明显，新《土地管理法》中关于集体建设用地入市中村民表决权的规定属于管理性规定，不具有导致合同无效的效果。也就是说，只要个人或单位与村委会签订了集体建设用地的出让合同，办理了土地使用权登记，那么即使在这之前村集体成员并没有就此事表决通过，也不会影响该个人或单位取得土地使用权。

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　　这么一来，村民表决程序的落实不仅受到薄弱的村民自治现状的挑战，现行法律制度也为架空村民表决程序提供了便利。所以，笔者建议，为了落实新《土地管理法》的规定，防止村民表决权沦为一纸空文，有必要在接下来《土地管理法实施条例》的修改中，以行政法规的形式给与村民表决程序效力性规定的地位，未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，土地转让合同无效。只有如此，村民表决程序才能真正受到重视，成为出让集体土地的必经阶段，普通村民当家做主的权利才能真正得到保障，才能真正成为新土地法集体土地入市规定的受益者。

　　同时，可以预见的是，村民表决程序效力化也将潜在地倒逼村民自治的发展，正因为在以往的实践中，有没有村民表决对于处置村集体财产并没有实质性影响，基层政府和村委会没有动力加强基层自治建设，落实法律对村民自治的规定。新《土地管理法》为集体土地的移转创造了巨大的利益空间，经济基础决定上层建筑，给村民表决程序赋予效力性权能，在利益驱动下，基层政府和村委会必将加紧村民自治建设，整个农村基层自治局面或许从这里打开一道口子，向着全面落实立法早已确定的基层自治组织规范推进。
 

编辑：侯学飞
撰稿：马佳斌

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